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A seguito della dichiarazione dello stato di emergenza resa, in conseguenza del rischio sanitario connesso all’insorgenza di patologie derivanti da agenti virali trasmissibili, con delibera del Consiglio dei Ministri in data 31/01/2020, si sono susseguiti una serie di atti normativi aventi forza di legge volti al contenimento ed alla gestione dell’emergenza epidemiologica da COVID-19.
Nel prosieguo del presente elaborato, pertanto, si cercherà, senza alcuna pretesa di esaustività, di evidenziare i principali provvedimenti legislativi promulgati, seguendone il relativo ordine cronologico al fine di fornire una corretta, se pur sintetica ed in costante aggiornamento, ricostruzione storico-temporale.
Innanzitutto, il Decreto Legge del 23/02/2020, n. 6, convertito dalla Legge del 5/03/2020, n. 13, ha disposto che, nei comuni o nelle aree ove fosse risultata positiva almeno una persona per la quale non fosse nota la fonte di trasmissione o, comunque, ove vi fosse un caso non riconducibile ad una persona proveniente da un’area già interessata dal contagio del virus, le Autorità competenti adottassero ogni misura di contenimento e gestione adeguata e proporzionata all’evolversi della situazione epidemiologica.
Come si vedrà infra, tale atto normativo è stato abrogato dal successivo Decreto Legge del 25/03/2020, n. 19, ad eccezione degli articoli 3, comma 6-bis (secondo cui il rispetto delle misure di contenimento è sempre valutata ai fini dell’esclusione, ai sensi e per gli effetti degli articoli 1218 e 1223 c.c., della responsabilità del debitore, anche relativamente all’applicazione di eventuali decadenze o penali connesse a ritardati o omessi adempimenti) e 4 (recante disposizioni finanziarie per far fronte agli oneri derivanti dallo stato di emergenza sanitaria dichiarato con la precitata Delibera del Consiglio dei Ministri del 31/01/20).
In attuazione del Decreto Legge 23/02/2020, n. 6, sono stati emanati, dapprima, il Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri del 23/02/20, volto a disporre misure urgenti di contenimento del contagio nei Comuni delle Regioni Lombardia e Veneto, oltre che sul territorio nazionale, e, successivamente, il Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri del 25/02/20, recante ulteriori disposizioni per i Comuni delle Regioni Emilia Romagna, Friuli Venezia Giulia, Lombardia, Veneto, Liguria e Piemonte, oltre che sul territorio nazionale. Non ci si sofferma sul contenuto di tali provvedimenti, attesa la cessazione degli effetti degli stessi a decorrere dal 2/03/20, in forza dell’art. 6, comma 2, del Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri dell’1/03/20.
L’efficacia del successivo Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri dell’1/03/2020, emanato, anch’esso, in attuazione del Decreto Legge 23/02/2020, n. 6, è, poi, cessata a decorrere dall’8/03/20, in forza dell’art. 5, comma 3, del Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri dell’8/03/20 su cui si tornerà nel prosieguo.
In ragione dell’aggravarsi della crisi emergenziale, il Decreto Legge 2/03/2020, n. 9, nelle more, ha introdotto misure urgenti di sostegno per famiglie, lavoratori e imprese connesse all’emergenza epidemiologica da COVID-19. In particolare, tale provvedimento, composto da 37 articoli (36, a seguito del Decreto Legge 17/03/2020, n. 18 che ha abrogato l’art. 35) e suddiviso in 4 capi, è intervenuto disponendo una serie di previsioni inerenti: (i) la sospensione e la proroga di termini per riscossioni, pagamenti e versamenti, (ii) misure in materia di lavoro privato e pubblico e (iii) misure in materia di sviluppo economico, istruzione e salute e disposizioni finanziarie.
In proposito, è necessario che tale provvedimento sia esaminato congiuntamente al successivo Decreto Legge 17/03/2020, n. 18, di cui si dirà infra, recante ulteriori misure di potenziamento del Servizio sanitario nazionale e di sostegno economico per famiglie, lavoratori e imprese connesse all’emergenza epidemiologica da COVID-19.
Sempre in attuazione del Decreto Legge 23/02/2020, n. 6, inoltre, è stato promulgato altresì il Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri del 4/03/2020, recante misure urgenti in materia di contenimento e gestione dell’emergenza epidemiologica da COVID-19, applicabile sull’intero territorio nazionale, la cui efficacia, tuttavia, è cessata in forza dell’art. 5, comma 3, del Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri del 8/03/2020.
Atteso, poi, che, all’esito delle ulteriori attività istruttorie per la valutazione dell’effettivo impatto dell’emergenza, effettuata dal Dipartimento della Protezione civile in coordinamento con le Componenti del Servizio nazionale di Protezione civile coinvolte, è stato ritenuto necessario integrare le risorse finanziarie stanziate per l’emergenza in atto, il Consiglio dei Ministri, con delibera del 5/03/2020, ha integrato lo stanziamento di risorse di cui all’art. 1, comma 3, della delibera del Consiglio dei ministri del 31/01/2020 per la realizzazione degli interventi connessi al rischio sanitario nazionale.
In data 8/03/2020, sono stati promulgati, da un lato, il Decreto Legge n. 11/2020, recante misure straordinarie ed urgenti per contrastare l’emergenza epidemiologica da COVID-19 e contenere gli effetti negativi sullo svolgimento dell’attività giudiziaria (successivamente abrogato dal D.L. 17/03/2020, n. 18 su cui si tornerà) e, dall’altro, il Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri dell’8/03/2020 con il quale sono state introdotte importanti misure restrittive di contenimento nella Regione Lombardia e alle Province di Modena, Parma, Piacenza, Reggio nell’Emilia, Rimini, Pesaro e Urbino, Alessandria, Asti, Novara, Verbano-Cusio-Ossola, Vercelli, Padova, Treviso, Venezia, poi estese all’intero territorio nazionale con il Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri del 9/03/2020.
I Decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri dell’8/03/20 e del 9/03/20 – che devono essere esaminati insieme ai successivi Decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri dell’11/03/2020 e del 1/04/2020, di cui dirà infra – hanno disposto, fino alla data del 3/04/2020 (prorogata fino al 13/04/2020), tra gli altri:
• il divieto di ogni spostamento delle persone fisiche in entrata e in uscita su tutto il territorio nazionale, nonché all’interno dei medesimi territori, salvo che per gli spostamenti motivati da comprovate esigenze lavorative o situazioni di necessità ovvero spostamenti per motivi di salute;
• il divieto assoluto di mobilità dalla propria abitazione o dimora per i soggetti sottoposti alla misura della quarantena ovvero risultati positivi al virus, nonché la forte raccomandazione ai soggetti con sintomatologia da infezione respiratoria e febbre (maggiore di 37,5° C) di rimanere presso il proprio domicilio e limitare al massimo i contatti sociali, contattando il proprio medico curante;
• la sospensione degli eventi e delle competizioni sportive di ogni ordine e disciplina, in luoghi pubblici o privati, nonché delle attività di palestre, centri sportivi, piscine, centri benessere e termali (salva l’erogazione delle prestazioni rientranti nei livelli essenziali di assistenza), centri culturali, sociali e ricreativi, oltre alla chiusura degli impianti nei comprensori sciistici;
• la sospensione di tutte le manifestazioni organizzate, nonché gli eventi in luogo pubblico o privato, ivi compresi quelli di carattere culturale, ludico, sportivo, religioso e fieristico, nonché delle cerimonie civili e religiose, ivi comprese quelle funebri;
• la raccomandazione ai datori di lavoro pubblici e privati di promuovere, durante il periodo di efficacia del provvedimento, la fruizione da parte dei lavoratori dipendenti dei periodi di congedo ordinario e di ferie, nonché di adottare, ove possibile, la modalità di lavoro agile disciplinata dalla Legge 22/05/2017, n. 81;
• la sospensione dei servizi educativi per l’infanzia e delle attività didattiche in presenza nelle scuole di ogni ordine e grado, nonché della frequenza delle attività scolastiche e di formazione superiore, comprese le Università e le Istituzioni di Alta Formazione, i corsi professionali, i master e ferma, in ogni caso, la possibilità di svolgimento di attività formative a distanza (ad esclusione dei corsi per i medici in formazione specialistica e dei corsi di formazione specifica in medicina generale, nonché delle attività dei tirocinanti delle professioni sanitarie);
• l’apertura (successivamente sospesa) delle attività di ristorazione e bar dalle 6:00 alle 18:00, con obbligo, a carico del gestore, di predisporre le condizioni per garantire la possibilità del rispetto della distanza di sicurezza interpersonale di almeno un metro, con sanzione della sospensione dell’attività in caso di violazione;
• l’apertura (successivamente sospesa) delle attività commerciali diverse da quelle di ristorazione, a condizione che il gestore garantisca un accesso ai predetti luoghi con modalità contingentate o, comunque, idonee ad evitare assembramenti di persone, con sanzione della sospensione dell’attività in caso di violazione;
• la sospensione dei congedi ordinari del personale sanitario e tecnico, nonché del personale le cui attività siano necessarie a gestire le attività richieste dalle unità di crisi costituite a livello regionale.
Preme ribadire che è necessario esaminare tali due Decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri congiuntamente a quelli successivi dell’11/03/20 e del 22/03/20, le cui misure, ove incompatibili, andranno a privare di efficacia le prime.
Il Decreto Legge 9/03/2020, n. 14, contemporaneamente, ha introdotto misure per il potenziamento delle risorse umane del servizio sanitario nazionale e delle reti assistenziali, nonché incentivi per la produzione di dispositivi medici.
Il Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri dell’11/03/2020, come anticipato, ha inasprito ulteriormente le misure restrittive – insieme al successivo Decreto del Presidente del Consiglio dei ministri del 22/03/2020, di cui si dirà infra – disponendo la sospensione: (i) delle attività commerciali al dettaglio, fatta eccezione per le attività di vendita di generi alimentari e di prima necessità (individuate nell’allegato 1 del provvedimento), oltre che per le edicole, i tabaccai, le farmacie e le parafarmacie (esercizi dove deve essere in ogni caso garantita la distanza di sicurezza interpersonale di un metro); (ii) delle attività dei servizi di ristorazione (fra cui bar, pub, ristoranti, gelaterie, pasticcerie), fatta salva per la consegna a domicilio nel rispetto delle norme igienico-sanitarie sia per l’attività di confezionamento che di trasporto; (iii) delle attività inerenti i servizi alla persona, fra cui parrucchieri, barbieri, estetisti, salve quelle individuate nell’allegato 2 del provvedimento. Sono rimasti, invece, garantiti, nel rispetto delle norme igienico-sanitarie, i servizi bancari, finanziari, assicurativi nonché l’attività del settore agricolo, zootecnico di trasformazione agro-alimentare comprese le filiere che ne forniscono beni e servizi. Quanto alle attività produttive e professionali, nel Decreto, è stato raccomandato il massimo utilizzo da parte delle imprese di modalità di lavoro agile per le attività che possono essere svolte al proprio domicilio o in modalità a distanza, l’incentivo di ferie e congedi retribuiti per i dipendenti, la sospensione delle attività dei reparti aziendali non indispensabili alla produzione e, in ogni caso, l’assunzione di protocolli di sicurezza anti-contagio e, laddove non fosse possibile rispettare la distanza interpersonale di un metro come principale misura di contenimento, l’adozione di strumenti di protezione individuale.
Specularmente alle misure restrittive, il Decreto Legge 17/03/2020, n. 18 – come detto, da integrarsi con il Decreto Legge 2/03/2020, n. 9 – è intervenuto con 127 articoli recanti misure di potenziamento del Servizio sanitario nazionale, a sostegno del lavoro (estensione delle misure speciali in tema di ammortizzatori sociali per tutto il territorio nazionale, norme speciali in materia di riduzione dell’orario di lavoro e di sostegno ai lavoratori, sostegno della liquidità attraverso il sistema bancario, misure fiscali a sostegno della liquidità delle famiglie e delle imprese) e ulteriori misure urgenti connesse all’emergenza epidemiologica da COVID-19 (in materie quali la giustizia, i trasporti, le società, il Codice della Strada, la didattica a distanza), oltre a misure finanziarie aggiuntive.
Nel prosieguo del presente elaborato, si andranno a ripercorrere, suddivise per aree tematiche, le principali novità ivi contenute nei settori lavoristico, fiscale, contrattualistico e societario, oltre che di privacy e libertà personali; prima, però, si terminerà, per completezza, la disamina del recente impianto normativo.
Con due ordinanze del 20/03/2020 e del 22/03/2020, il Ministero della Salute ha, poi, disposto: (i) il divieto di accesso del pubblico ai parchi, alle ville, alle aree gioco e ai giardini pubblici, nonché quello di svolgere attività ludica o ricreativa all’aperto, lasciando salva l’attività motoria in prossimità della propria abitazione, purché comunque nel rispetto della distanza di almeno un metro da ogni altra persona, nonché (ii) il divieto di ogni spostamento verso abitazioni diverse da quella principale, comprese le seconde case utilizzate per vacanza, ribadendo il divieto a tutte le persone fisiche di trasferirsi o spostarsi con mezzi di trasporto pubblici o privati in comune diverso da quello in cui si trovano, salvo che per comprovate esigenze lavorative, di assoluta urgenza ovvero per motivi di salute.
Il Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri del 22/03/2020 – revisionato dal successivo Decreto Ministeriale del 25/03/2020, di cui dirà infra – invece, ha esteso la sospensione disposta dal Decreto dell’11/03/2020 a tutte le attività produttive industriali e commerciali, ad eccezione di quelle indicate nell’allegato 1 di tale provvedimento (distinte per codice ATECO) e di quelle funzionali ad assicurare la continuità delle filiere di tali attività, nonché dei servizi di pubblica utilità e dei servizi essenziali. Con tale provvedimento, inoltre, è stato posto il divieto a tutte le persone fisiche di trasferirsi o spostarsi, con mezzi di trasporto pubblici o privati, in un comune diverso rispetto a quello in cui attualmente si trovano, salvo che per comprovate esigenze lavorative, di assoluta urgenza ovvero per motivi di salute con conseguente revoca della facoltà, prevista dal Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri dell’8/03/2020, di fare rientro presso il proprio domicilio, abitazione o residenza.
Tale Decreto, come detto, è stato modificato dal successivo Decreto Ministeriale del 25/03/2020 il quale, a seguito di trattative intercorse tra il Governo e i rappresentanti delle varie categorie, ha sostituito l’elenco dei codici ATECO di cui all’allegato 1 con un elenco meno ampio. In particolare, le attività non rientranti nella sospensione, tra le altre, sono: (i) quelle inerenti coltivazione agricola e pesca, oltre il commercio all’ingrosso dei relativi prodotti; (ii) estrazione di petrolio, carbone e gas, oltre il commercio all’ingrosso dei relativi prodotti; (iii) industrie alimentari e di bevande; (iv) fabbricazione di tessuti, imballaggi, plastica, vetro e carta; (v) fabbricazione di prodotti farmaceutici, chimici e forniture mediche, oltre che il relativo commercio all’ingrosso dei relativi prodotti e la inerente ricerca; (vi) fabbricazione di macchine necessarie per le attività consentite; (vii) fornitura acqua, energia, gas, aria condizionata; (viii) fabbricazione casse funebri; (ix) gestione reti fognarie e smaltimento rifiuti; (x) ingegneria civile; (xi) riparazione e manutenzione autoveicoli; (xii) trasporto terrestre, marittimo e aereo; (xiii) servizi postali e di corriere; (xiv) strutture alberghiere; (xv) attività finanziarie, assicurative, legali, contabili, di direzione/consulenza aziendale, oltre a studi di architettura e di ingegneria; (xvi) assistenza sanitaria, servizi veterinari; (xvii) distribuzione libri e riviste; (xviii) agenzie di lavoro temporaneo, call center; (xix) amministrazione pubblica e difesa; (xx) istruzione; (xxi) riparazioni computer, cellulari e elettrodomestici.
Con il Decreto Legge 25/03/2020, n. 19, poi, è stato disposto che, per contenere e contrastare i rischi sanitari derivanti dalla diffusione del virus COVID-19, su specifiche parti del territorio nazionale ovvero, occorrendo, sulla totalità di esso, possono essere adottate una o più misure per periodi predeterminati, ciascuno di durata non superiore a trenta giorni, reiterabili e modificabili anche più volte fino al 31/07/2020 (ossia sino al termine dello stato di emergenza dichiarato con la Delibera del Consiglio dei Ministri del 31/01/2020).
In data 28/03/2020, poi, sono stati emanati il Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri del 28/03/2020, intervenuto sui criteri di formazione e di riparto del Fondo di solidarietà comunale 2020, e l’Ordinanza ministeriale del 28/03/2020, contenente disposizioni inerenti l’ingresso nel territorio nazionale, tramite trasporto di linea aereo, marittimo, lacuale, ferroviario o terrestre.
Da ultimo – alla data di stesura del presente elaborato – il Decreto del Presidente del Consiglio dell’1/04/2020 ha disposto la proroga, fino al 13/04/2020, dell’efficacia delle disposizioni dei Decreti del Presidente del Consiglio dei ministri dell’8, 9, 11 e 22/03/2020, nonché di quelle previste dall’Ordinanza del Ministro della salute del 20/03/2020 e dall’Ordinanza del 28/03/2020 adottata dal Ministro della salute di concerto con il Ministro delle infrastrutture e dei trasporti.
Dopo aver sommariamente esaminato la principale normativa promulgata in materia di misure di contenimento dell’emergenza epidemiologica in atto, nel prosieguo, come anticipato, saranno esaminati i precipui interventi normativi nei principali settori del nostro ordinamento, muovendo dalle tematiche attinenti il diritto del lavoro, passando poi a quelle relativa la materia fiscale e contabile, arrivando alle novità inerenti la contrattualistica e il diritto societario, sino a terminare con quelle attinenti il diritto alla privacy e le libertà costituzionalmente garantite.